聊聊政府采购与招标投标的差异

2019-11-01   

   吴建国 王德春
  近年来,国务院及其有关部门陆续颁布了一系列政府采购与招标投标方面的制度文件,地方人大及其常委会、人民政府及其有关部门也结合本地区的特点和需要,相继制定了地方性法规、规章和规范性文件,各项法律制度逐步完善。目前,政府采购和招标投标领域都各自形成了一套较为完整的制度体系,但二者在适用范围、采购方式、评审方法等方面存有差异,笔者结合法律规定和实践经验对其进行了梳理。
  适用范围不同
  哪些工作归于政府采购制度的适用领域?哪些操作属于招标投标制度的管辖范围?《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)与《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)对这一问题开门见山地进行了回答。
  《政府采购法》第二条规定:在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。
  《招标投标法》第二条规定:在中华人民共和国境内进行招标投标活动,适用本法。其第三条进一步明确,在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标,如,大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。该条说明《招标投标法》适用的主体范围较为广泛,即只要在我国境内进行工程建设项目招标投标活动,无论哪类主体都要执行《招标投标法》。
  此外,《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《政府采购法实施条例》)第七条还针对工程项目在上述“两法”的适用范围方面作出了具体界定。
  “购买”方式有差别
  根据《政府采购法》第二十六条与《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)的规定,政府采购可采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价,竞争性磋商以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中,公开招标还被认定为政府采购的主要采购方式。
  相对来讲,《招标投标法》要求的“购买”方式就精简很多了,分为公开招标和邀请招标。《必须招标的工程项目规定》(国家发展改革委令第16号)对招标限额做了细化规定,施工单项合同估算价在400万元人民币以上的;重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价在200 万元人民币以上的;勘察、设计、监理等服务的采购,单项合同估算价在100万元人民币以上的;同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,合同估算价合计达到规定标准的,必须招标。
  评审方法各异
  竞争性谈判、询价、单一来源采购与竞争性磋商只适用于政府采购制度,而公开招标和邀请招标是政府采购制度与招标投标制度共有的,笔者对两项制度下的公开招标和邀请招标的评审方法作了比较性分析。
  参照《政府采购法实施条例》第三十四条的规定,政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目,应当采用最低评标价法。另外,依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)(以下简称“87号令”)第五十五条第一款规定:综合评分法,是指投标文件满足招标文件全部实质性要求,且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人的评标方法。
  而在招标投标制度下,根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》,评标可以采用综合评估法、经评审的最低投标价法或者法律法规允许的其他评标方法。这与政府采购制度下的评审方法相比,不仅名称不同,具体的实施细则也有区别。采用综合评估法的,应当对投标文件提出的工程质量、施工工期、投标价格、施工组织设计或者施工方案、投标人及项目经理业绩等,能否最大限度地满足招标文件中规定的各项要求和评价标准进行评审和比较。采用经评审的最低投标价法的,应当在投标文件能够满足招标文件实质性要求的投标人中,评审出投标价格最低的投标人,但投标价格低于其企业成本的除外。
  笔者查阅工作所在地的《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法》后发现,其明确评标办法包括,“综合评估法”“经评审的最低投标价法”“合理低价法”“合理价随机确定中标人法”和法律、法规规定的其他方法。其中,综合评估法一般适用于技术复杂或者特大型工程。经评审的最低投标价法、合理低价法、合理价随机确定中标人法,适用于具有通用技术标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的工程。中小工程提倡采用合理价随机确定中标人法。
  具体来看,对于政府采购中的综合评分法和招标投标制度下的综合评估分,二者在价格分及基准价的确定上也是有分别的。
  87号令第五十五条第五款指出,货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%;服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目,其价格不列为评审因素。其第六款进一步指出,价格分应当采用低价优先法计算,即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价,其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照“投标报价得分=(评标基准价/投标报价)×100”的公式计算。
  相比而言,招标投标制度中的计算方法则更多元化一些。按照《关于印发﹤标准设备采购招标文件﹥等五个标准招标文件的通知》(发改法规〔2017〕1606号)的规定,江苏省省招标办制定了适用于招投标的《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标资格预审文件示范文本(2017年版)》《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件示范文本(2017年版适用于资格预审)》《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件示范文本(2017年版适用于资格后审)》。其中,《施工招标文件示范文本》第三章“评标办法”分别规定了经评审的最低投标价法、综合评估法和合理低价法三种评标方法,供招标人根据优乐娱乐具体特点和实际需要选择使用。进一步规范施工招标的资格预审文件、招标文件编制和评标活动,促进招标投标活动的公开、公平和公正。招标人选择使用综合评估法的,各评审因素的评审标准、分值和权重等由招标人根据有关规定和优乐娱乐具体情况确定,其评标基准价的计算,提供了以下五种方式,即:
  方法一:以有效投标文件(有效投标文件是指初步评审合格的投标文件,下同)的评标价(评标价是指经澄清、补正和修正算术计算错误的投标报价,下同)算术平均值为A〔当有效投标文件≥7家时,去掉最高和最低20%(四舍五入取整)后进行平均;当有效投标文件4-6家时,剔除最高报价后进行算术平均;当有效投标文件<4时,则次低报价作为投标平均价A〕。
  评标基准价=A×K,K值在开标时由投标人推选的代表随机抽取确定,K 值的取值范围为95%-98%。
  方法二:以有效投标文件的评标价算术平均值为A〔当有效投标文件≥7家时,去掉最高和最低20%(四舍五入取整)后进行平均;当有效投标文件为4-6家时,剔除最高报价后进行算术平均;当有效投标文件<4时,则次低报价作为投标平均价A〕,招标控制价为B,则:
  评标基准价=A×K1×Q1+B×K2×Q2
  Q2=1-Q1,Q1取值范围为65%-85%;K1的取值范围为95%-98%;Q1、K1值在开标时由投标人推选的代表随机抽取确定。K2的取值范围,建筑工程为90%-100%,装饰、安装为88%-100%,市政工程为86%-100%,园林绿化工程为84%-100%,其他工程88%-100%。K2由招标人在招标文件中明确。
  方法三:以有效投标文件的次低评标价为评标基准价。
  方法四:以合理最低价作为评标基准价。
  对有效投标文件工程量清单中的分部分项工程项目清单综合单价子目(指单价)、单价措施项目清单综合单价子目(指单价)、总价措施项目清单费用(指总费用)、其他项目清单费用(指总费用)等所有报价由低到高分别依次排序。
  当有效投标文件≥7家时,先剔除各报价中最高的20%项(四舍五入取整)和最低的20%项(四舍五入取整)后进行算术平均;当有效投标文件为4-6家时,剔除各报价中最高值后进行算术平均;当有效投标文件<4时,取各报价中的次低值。由此计算出分部分项工程项目清单综合单价、单价措施项目清单综合单价、总价措施项目清单费用和其他项目清单费用,再按招标清单所列费率计算规费、税金,得出一个投标平均总价A。
  评标基准价(合理最低价)=A×K,K值建筑工程为97%-93%,装修、安装工程下浮范围为95%-90%,市政工程下浮范围为93%-88%,园林绿化工程下浮范围为92%-85%,其他工程下浮范围为95%-90%,各地可根据情况适时对下浮范围进行调整。招标人需在招标文件中明确具体下浮区间。项目具体下浮率根据招标文件规定的下浮区间在开标时抽取,或者在招标文件中明确确定固定下浮率(下浮率取整)。
  方法五:ABC合成法。
  评标基准价=(A×50%+B×30%+C×20%)×K
  A=招标控制价×(100%-下浮率Δ);
  B=在规定范围内的评标价除C值外的任意一个评标价,在开标时随机抽取确定;抽取方式:若评标价在A值的95%(及以上)范围内,则该类评标价不纳入B值抽取范围;若在A值的95%-92%(含)、92%-89%(含)范围内,则在两个区间内各抽取一个评标价,与在A值的89%以下至规定范围内的其他评标价合并后作为B值抽取范围。若按上述办法未能抽取B值,则在规定范围内的任意一个评标价(除C值外)中随机抽取B值;C=在规定范围内的最低评标价;
  规定范围内:评标价算术平均值×70%与招标控制价×30%之和下浮25%以内的所有评标价;下浮系数K、下浮率Δ,在开标时按下表取值范围内随机抽取。下列系数、下浮率各地可根据实际调整。
  政府采购凸显政策性功能
  政府采购不是简单的交易,其更承载着经济和社会的政策性目标,包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定政府采购政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等目标。
  法律的生命在于实施。通过确立依法采购的市场规则,建立公开、公平、公正和诚实信用的政府采购市场和规范参与政府采购活动企业的行为,促进政府采购市场良性发展,有效规范了政府支出行为和政府采购市场交易秩序,进而促进整个社会诚信经营环境的建立。
  (作者单位:江苏省东海县财政局)