专家评审制度当前遭遇哪些“坎儿”?

2018-08-03   优乐娱乐

   作者:李刚

  专家评审制度由来已久,现阶段,其仍以分权制衡、预防腐败为前提,注重程序化的管理,形成了采购人、代理机构、评审专家多方参与、互相制约,监管部门事中事后监管的基本格局。然而,伴随着政府采购改革的步伐,专家评审制度也暴露出了许多问题,如缺乏组织性、评审过于单一、未实现公共利益最大化……我国的评审制度想要“百尺竿头”,则还需“更进一步”。

  一、缺乏强有力的组织

  专家评审制度运行机制是建立在采购人内控管理、专家独立评审和行政主管部门监管和救济的基础之上的。采购人是采购活动的关键少数,归口的内控管理机制是评审制度有效运行的前提。然而“行政职能式”组织结构的管理模式,是多口、多头的行政管理,并不针对采购项目这种一次性任务组织。多头管理,权责关系复杂,衔接界面划分困难,项目管理归口难以准确定位,未突出项目第一责任人的主体责任,项目追责、绩效管理难度系数也较大。比如,从评审委员会采购人代表的选派上就可见一斑。

  笔者认为,多头管理能否行之有效,这关键在于是否拥有统一指挥的归口管理部门。依据《财政部关于加强对政府采购活动的内部控制管理的指导意见》(财库[2016]99号)采购人应当明确内部归口管理部门,具体负责本单位、本系统的政府采购执行管理。归口管理部门应当牵头建立本单位政府采购内部控制制度,明确本单位相关部门在政府采购工作中的职责与分工,建立政府采购与预算、财务(资金)、资产、使用等业务机构或岗位之间沟通协调的工作机制,共同做好编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等工作。但在现实工作中,以行政职能体系为组织结构来管控具体项目,归口管理部门因责任重大、协调部门利益困难、缺乏专业技术能力和业务知识等因素备感无奈,归口管理很难实现。该问题产生的根本原因是没有上级行政主管单位的直接压力。并且,各单位采取的是单纯的预算执行考核而不是项目全过程管理,项目管理并未与预算编制、绩效管理有机结合。内在动力的缺失,使得大多单位还是分口各自管理。

  目前,各采购单位基本按照管采分离的模式,建立以行政职能管理体系模式为基础的内部管控机制。形成预算和支付(计财)→立项和需求(业务部门)→采购(政采部门)→执行和验收(业务部门)的政府采购工作流程和各自的内控流程,纷纷组建单独的政采部门,把采购环节剥离于决策与合同执行过程,从而起到预算、采购、业务部门的相互监督、相互制约、相互分离的目的。这种分阶段、穿插式、发散形的多头行政管理模式很难明晰地划分权责,部门之间职能交叉衔接,管理职能难以落实到位,甚至无法准确定位到归口管理,因而容易发生相互推诿、扯皮的现象,且工作流程繁琐、效率低下。行政主管单位监管也是点对面(监控到单位或部门未精细到项目)和脱节式的管理(单纯的预算执行考核而不是项目全过程管理,未与预算编制、绩效管理有机的结合)。采购部门常常注重程序规范以实现采购的合法性,却忽视了对采购项目需求特点和市场竞争规则的研究以及采购后项目绩效的考核。

  要知道,评审环节是政府采购制度的关键环节,在政府采购活动中起着承上启下的枢纽作用,最终的成果是与供应商签订合约,实现采购人职能业务发展需要,完成公共资金的市场投入,直接体现着公共利益最大化的程度。第三方专家评审制度是否能实现制度设计功能,发挥作用,关键是要有强有力的组织能力,在这一点上,采购人起着举足轻重的作用。如果没有全过程集中归口统一指挥和清晰的权责界限,各个内控环节权责明晰责任未能到位,如此一来,评审制度将流于形式。只关注程序规范合法化的采购,很容易被不良供应商操纵,被市场围猎,由强势主导变为弱势被动,降低了采购效率和公信力,并带来较大的廉政风险。

  个人理解,现阶段评审制度利益制衡设计的建模架构是,评审程序在采办人(采购人采购环节法定代理人,一般独立于项目业务部门和代理机构)组织的监督下,通过与外界利益隔离封闭的独立评审,利用专家评审中立、专业性的综合评价,以少数服从多数的原则,陪审、验证采购人代表(项目相关人员)的利益表达是否实现了公共利益的最大化,最后通过监管部门的事后监管和救济,达到维护国家利益和当事者利益的目的,提高公共资金使用效益。可见,采办人(代理机构)、采购人代表、专家评审是评审制度利益制衡的关键。专家评审、代理机构的行为规范越来越受制于我们日趋完善的规章制度。而政采活动现实存在的采办人和采购人代表作为公权的代理人却没有相应的规章制度去约束,只是受制于形式多样的采购人内控管理机制。关键主体责任人、组织者,身份、岗位职责却不明不清,这背离了评审制度利益制衡设置的初衷,弱化了制度设计的功能。

  笔者建议,财政部应进一步从内部控制管理的角度,理顺政府采购管采权责关系,明确管理部门、业务部门、计财部门、采购部门、单位领导、相关工作人员(特别是评审现场采购经办人、采购人代表)在政府采购流程中的岗位职责、权责界限和工作机制。逐步从程序化行政管理精细到项目管理上来。

  此外,就是要以采办人和采购人代表为关键抓手。把权力关进制度牢笼的前提下,采购单位项目负责人作为第一责任人是实现制度功能的“重要人物”,是程序的起点和终点,是评审制度成败的关键节点。以工程建设为例,该领域引入了项目法人制度,明确了项目建设的责任主体及其在工程建设全过程管理中承担相应的法定权利和责任。项目法人依照国家法律规定,以合同的方式将建设管理目标与责任关系分解并延伸至参建各方,形成分级管理、分级负责、齐抓共管的局面,项目法人是完全、独立、对等的民事主体,行政监管也是点对点的管理,权责关系清晰、一目了然。而在政府采购领域,政府采购法作为实体法更多侧重于采购环节和程序管理。评审制度软件设计上未充分考虑载体的实际情况,形式简单,只是规定了社会专家不低于专家总数2/3的原则,对采购人代表的具体要求不太明朗。从实际运行效果来看,分权的目的是达到了,但法定授权的第一责任人(一般为业务部门项目负责人)的责任却因多头、分头管理而难于追责,绩效和激励机制就更难从说起了。

  选派采购人代表是采购人的法定权利,采购人代表在评审委员会里往往起着一锤定音的作用,那些熟悉项目特点、了解市场行情、掌握招标文件要点的采购人代表在评审现场比较容易把控结果动向,利于结果导向、公允价值的实现。然而熟悉项目的采购人代表也可能因提前接触供应商,容易与供应商进行利益交换,出现在评审时不公正,并发表诱导性和倾向性意见,影响、误导其他专家等现象或嫌疑。在反腐倡廉的高压下,许多采购部门为追求公平,纷纷主动放弃选派采购人代表的权利。某些地方及单位监管部门以廉政建设为由建章立制禁止采购人代表参与项目评审,剥夺采购人法定的权利。即使选派也是套用社会专家的抽取和管理办法,禁止项目相关人员作为采购人代表,派出的采购人代表往往对项目并不了解,而这样的采购人代表不如不派。

  以上做法,理由何在?《中华人民共和国招标投标法》第三十七条规定,与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会;已经进入的应当更换。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第九条指出,在政府采购活动中,采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的,应当回避:(一)参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系;(二)参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事;(三)参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人;(四)与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系;(五)与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的,可以向采购人或者采购代理机构书面提出回避申请,并说明理由。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避人员,有利害关系的被申请回避人员应当回避。于是,有些人认为,只要与供应商有接触就会影响到公平、公正,而不是对其进行查证。这是多头管理的弊端所致。如此这般,部门虽然规避了工作风险,但也让评审制度大打折扣。

  作为顶层设计的法律法规,在制度的设置上是审慎、全面的,综合考虑了地域差别、经济差距,层面抽象而广泛,不可能面面俱到。这就需要我们在实际工作中正确解读、领会法规立法真实内涵和精神,灵活制定运用规则,而不是僵化的套用法则。

  实现全面绩效管理的前提是必须有明晰的权责关系,追根溯源,责任到头。比如在工程建设领域,项目法人(负责人)作为第一责任人需签订项目负责人工程质量终身责任承诺书并存入建设档案,项目负责人对设计使用年限内的工程质量承担相应终身责任,震慑作用不言而喻。然而这个制度是否真的长久有效。笔者认为任何制度只有建立在公允、权责对等的利益架构上才可能发挥效用,偏颇失衡必然导致制度流于形式,在承担责任的同时必须赋予项目责任人更多自由裁量权,在强有力的制度约束下,保障项目责任人享有合同自由,体现当事人的意思自治。采购人代表派不派、派谁不派谁,应由项目负责人说了算。

  二、单一的评审过程简化了多学科交叉的评价过程

  第三方评审制度的运行流程是,采购人根据采购预算和需求编制采购文件→随机抽取专家→采购人按社会专家不低于2/3的原则组建评审委员会→评审委员会按采购文件的评分标准、技术标准和需求进行封闭评审→采购人按评审委员会推荐排序确定成交结果→成交结果公告→签订合同。专家评审机制具有随机性、临时性、专业性、陪审性和告知性五大特点。通过随机临时组建与当事人利益关系隔绝的社会专家(公平性),按照少数服从多数的原则(公正性),根据采购需求和评分标准的采购文件(主体责任),对供应商进行综合评价推荐确定成交供应商(公共利益)。从制度设计思路和逻辑来看,评审机制必须建立在正确、合理、可操作性强的采购文件基础上,否则,便是循环论证。正确合理的采购文件通过专家的专业性、独立性、采购人代表的参与性达到利益制衡,从而实现公共利益的最大化。但评审委员会组建的临时性局限了项目全过程的综合评价,省略了采购文件及其预算和需求的合理性评价,势必引向制度的重心倾向于程序的合规性。然而再严谨规范的操作和再完备的组织程序也弥补不了源头性的纰漏。所以评审结果离物有所值还存在较大距离,而且一味追求程序合法化还会掩盖实质性的腐败。

  在工程招标领域,其有明确的设计成果和造价体系支撑(工程量清单)并随招标文件公示成本控制价,因涉及公共安全和利益,招标文件是具有强制性的标准文件,且受行政主管部门监管并需要备案。即便如此,我们还是会经常遇到招标人被企业围猎的情况。究其原因是我们的评价机制过于单一,虽然评审因素包含价格、信誉、类似业绩,财务状况等一系列要点,但就单以价格评审因素来说,因清单内容繁杂,明显不合理的报价均需逐条通过分析、修正、澄清、补正等方式来回澄清和说明,即使采用电子化评标或计算机清标(目前技术还不成熟),也很难在严格封闭、背靠背、有限的评审时间内完成,即使是隔夜评标也是勉为其难。现有的资源和评审条件促使我们的评价还是基础性、合格制的评价,达不到精细化、个性化、优中择优,比如建设单位最关注的品牌、质量问题,很难在评审过程中实现一次性到位,只能在施工过程中讨价还价,这无疑增大了投资控制和廉政管控的难度。模式化、格式化、程序化、单一的评价机制满足不了各式各样的需求,导致采购结果差强人意。为此,《招标投标法》等法律法规率先作出要求,对招标范围、规模、标准的制定进行了简政放权。

  对于货物和服务,这方面的行业涉及面广、需求层次多、发展变化快,因此很难形成规范的信息市场和造价信息体系。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)第十条规定,采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查,根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求,进行价格测算。然而,现实工作中,许多采购人既不专业又不了解市场,行业信息体系也不健全,信息严重不对称。需求和预算基本来源于前期市场调研和询价,从行业圈里挑选几家知名度高、口碑好、较为熟悉的公司进行“询价”或方案比选,然后在可研阶段请社会专家论证一番,其实台面下已进行了一次非正式小范围的采购。对此,87号令第十二条也作出了相关规定,采购人根据价格测算情况,可以在采购预算额度内合理设定最高限价,但不得设定最低限价。也就是说采购人不能仅凭预算批复去设置采购预算。这种在信息不对称情况下设置的预算和需求,以及不规范、不受即时监管的采购文件,易导致质疑、投诉或滋生腐败,严重影响采购效率。笔者认为,我们需要进一步完善财政预算管理制度,提供预算条件,对技术复杂、专业性强的专用设备、大型技术建设、综合性服务等项目应大力推行两阶段招标。

  三、评审制度设计在公共利益最大化上有待补充和规范

  追求公共利益的最大化,是政府采购的“终极”目标。评审制度通过具体载明的硬性评分标准综合性地评估和比较产生供应商,然而许多形不成直观可文字描述的软实力和潜实力却未能得到很好的开发和研究,成交结果总有些不尽人意。另外,还深受其他新型模式的影响。由于许多采购人是拥有公权的政府机构,他们可以对有限的自然资源进行开发利用、对有限公共资源进行配置、对垄断性的公共服务配置行政许可;又因为投资主体的多元化和投融资体制改革的尝试,采购形式可谓百态丛生。比如特许经营(项目法人)PPP模式等。这就需要我们擦亮眼睛,不能混淆采购适用界限,要正确甄别使用法规,自觉维护市场正常的秩序。

  采购人追求溢价价值是正当、合理的需求,也是公共利益最大化的实际体现。采购人通过价值转化可产生许多溢生价值,比如以市场换技术,建立市场战略伙伴、建立应急合作关系等。对溢价价值的考量在制度安排上应允许超越市场合法存在。如果一个采购单位每年都是钱花了却两手空空,独立徘徊于市场外,那这种花着纳税人的钱却仍不能置身行业发展的前沿,没有社会资源沉淀的采购人,是腐败和不负责任的。然而,我们制度设计的理念还是公平最大化竞争原则。低价优先对标准、通用的货物来说还讲得过去,对复杂、综合的货物和服务就有些简单粗放了。单一化、一刀切的制度设计很难满足采购人个性化的选择,成交结果自然差强人意。随着我们事业的发展,政府采购因体量规模和坚实的支付能力超越了本身的资金价值。比如,中央国家机关集采中心执行的集中批量采购、定点采购、网上议价、协议供货等采购方式都是很好的尝试。但是,任何溢价的需求和实现必须建立在市场经济规律之上,违背经济规律只会扰乱经济秩序。

  此外,政府采购零元中标现象屡见不鲜(多见政府政务网站、公共信息资源平台等技术建设项目),评审制度却束手无策,没有明确定论,这说明我们的评审制度设计在公共利益最大化上还是空白。没有准确规范、定义溢价价值,这样极易混淆了政府采购的定义,错误地选择适用法规体系。这也是我们进入国际市场之后如何发挥竞争优势致胜而值得研究思考的问题。笔者认为,零元中标在一定程度上扭曲了这种价值关系,有待进一步探讨和研究。

  (作者单位:新华通讯社办公厅政府采购处)